Primeras negociaciones para los acuerdos de paz
El presidente José Napoleón Duarte en una conferencia
de prensa del Partido Demócrata Cristiano durante la guerra civil (1982).
Los Acuerdos de Paz fueron el resultado de un largo
proceso de negociación entre el Gobierno y el FMLN que se había iniciado a mediados
de la década de los 80. Los primeros encuentros de diálogo se desarrollaron en
La Palma, Chalatenango el 15 de octubre de 1984;14 Ayagualo, La Libertad el 30
de noviembre de 1984; Sesori, San Miguel el 19 de septiembre de 198615 y la
Nunciatura Apostólica de San Salvador el 4 de octubre de 1987 entre el
presidente José Napoleón Duarte y funcionarios gubernamentales con delegados de
la dirigencia del FMLN.16 Aunque en los primeros encuentros de diálogo no se
consiguió ningún acuerdo concreto, se logró poner sobre la mesa la posibilidad
de una solución negociada al conflicto.17
Ronda de La Palma, Chalatenango: el 15 de octubre de
1984 hubo un primer acercamiento entre las partes en conflicto en la ciudad
norteña de La Palma. Dicha reunión dio como resultado el "Comunicado
Conjunto de La Palma";18 la delegación del Gobierno fue integrada por el
Presidente de la República; por su parte, la delegación de la guerrilla fue
encabezada por el Doctor Guillermo Manuel Ungo y actuando como moderador
monseñor Arturo Rivera y Damas, Arzobispo de San Salvador.19 La declaración
fue escueta y vaga; sin acuerdos firmes y con el único logro de constituirse en
un acercamiento político.13
Ronda de Ayagualo, La Libertad: se dio el 30 de
noviembre de 1984, en Ayagualo, departamento de la Libertad. Las comisiones
fueron presididas por el doctor Abraham Rodríguez y el doctor Rubén Zamora, por
el gobierno y la guerrilla respectivamente.20 Como mediadores se presentaron
los monseñores Arturo Rivera y Damas, Giacomo Otonello y Gregorio Rosa
Chávez.19 En dicha reunión se emitió el "Comunicado Conjunto de
Ayagualo", el cual manifestaba la disponibilidad al diálogo entre las
partes y el compromiso de continuar negociando13
Ronda de Sesori, San Miguel: se había fijado para el
19 de septiembre de 1986 y los representantes del gobierno y la guerrilla
fueron Rodolfo Antonio Castillo Claramount y Jorge Villacorta respectivamente;
siempre bajo la mediación de monseñor Rivera y Damas.19 Sin embargo, no se
realizó por un quiebre en las negociaciones. Fue hasta varios meses después que
se reanudó el proceso en una reunión privada en Panamá, donde se acordó la
evacuación al exterior de 42 lesionados de guerra del FMLN el día 29 de enero
de 1987 y el canje del Coronel Omar Napoleón Ávalos por 57 guerrilleros
detenidos.13
Ronda de la Nunciatura Apostólica: se llevó a cabo el
4 y 5 de octubre de 1987 (San Salvador). Bajo la ya acostumbrada mediación de
monseñor Rivera y Damas,19 representó al gobierno Fidel Chávez Mena y a la
guerrilla, Salvador Samayoa.21 En dicha reunión se emitió el "Comunicado
Conjunto de la Tercera Reunión de Diálogo",22 el cual expresaba la
voluntad de buscar un cese al fuego y de respaldar las decisiones tomadas por
el Grupo Contadora (Colombia, México, Panamá y Venezuela),13 el cual buscaba
la pacificación en Centroamérica.23
Intervención internacional
En junio del año 1989, el gobierno del presidente
Alfredo Cristiani, convocó a una reunión de diálogo que se realizó el 15 de
septiembre de ese año en la Ciudad de México; allí se acordó la solicitud
conjunta de mediación dirigida al Secretario General de Naciones Unidas, Javier
Pérez de Cuéllar quién tras consultar al Consejo de Seguridad, nombró como
representante especial al peruano Álvaro de Soto.24 El 11 de noviembre de
1989, el FMLN lanzó una ofensiva general para demostrar su fuerza militar.25
La ofensiva fue contenida por la Fuerza Armada, que sin embargo sufrió gran
cantidad de bajas. Tras esta batalla, muchos analistas consideraron demostrada
la imposibilidad de la victoria militar de cualquiera de las dos partes en
contienda.26272811
Acuerdos para la negociación
El 4 de abril de 1990, se celebró una reunión de
diálogo en Ginebra, Suiza, donde se firmó un acuerdo que fijó el conjunto de
normas a seguir en el proceso de negociación y se estableció la voluntad de
ambas partes, Gobierno y FMLN, de alcanzar una solución negociada y política al
conflicto bélico. Además, se fijaron los objetivos de la negociación:
Terminar el conflicto armado por la vía política;
Impulsar la democratización del país;
Garantizar el irrestricto respeto a los derechos
humanos;
Reunificar a la sociedad salvadoreña.2429
El 21 de mayo de 1990, en una nueva reunión en
Caracas, Venezuela, se estableció la agenda general de negociaciones y los
temas que serían sometidos a discusión.24 Se crearon dos delegaciones
negociadoras: la gubernamental formada por David Escobar Galindo, Abelardo
Rodríguez, Oscar Santamaría, el militar Mauricio Ernesto Vargas y la del FMLN
formada por los comandantes guerrilleros Schafik Handal, Joaquín Villalobos,
Salvador Sánchez Cerén, Eduardo Sancho Castaneda, Francisco Jovel, Salvador
Samayoa, Nidia Díaz y Juan Ramón Medrano, Ana Guadalupe Martínez, Roberto
Cañas.1729
Acuerdos firmados para la finalización de la guerra
El 26 de julio de 1990 se firmó el Acuerdo de San
José, en Costa Rica, el cual estableció un compromiso para respetar los
Derechos Humanos por parte de las fuerzas en contienda,28 poniendo fin a
prácticas como los asesinatos selectivos y la desaparición forzada de personas.
Además, dio origen a la resolución 693 (1991) del Consejo de Seguridad para la
formación de una misión de observación para la resolución del conflicto.24
Dicha comisión estaría integrada por civiles, militares y policías que
velarían, cada uno en su campo, por el correcto funcionamiento del proceso de
paz.24
El acuerdo de San José dejó al descubierto la primera
crisis en la negociación. El punto más álgido era la distribución de las
tierras en un país pequeño y sobrepoblado. Dado que el problema era de orden
constitucional, la solución circundaba dos opciones; por un lado, modificar la
constitución para que pudiesen ser incorporados los artículos más adelante; o
también, incorporar las modificaciones directamente ignorando las disposiciones
constitucionales sobre modificación.24 La crisis vino por parte de los grandes
terratenientes, que con el reordenamiento de posesión de tierras, acababan
francamente perjudicados.29 La negociación arrojó la decisión de modificar la
constitución directamente, pero sin transgredir los procedimientos
establecidos. En El Salvador, para que una modificación a la constitución esté
en vigor, debe ser ratificada por dos Asambleas Legislativas distintas; en tal
sentido, para que la asamblea legislativa vigente lograse aprobar dichas
reformas, debían estar listas antes del 30 de abril de 1991, fecha en la que
acababa su período legislativo. Dicha decisión obligó a los negociadores y
legisladores a extenuantes jornadas a fin de obtener acuerdos a tiempo.24
El 27 de abril de 1991 se firmó el acuerdo de Ciudad
de México en el castillo de Chapultepec, cual, como fue mencionado
anteriormente, también fue el sitio donde se firmaron los Acuerdos de Paz de
1992. En el 27 de abril de 1991, se dieron por finalizadas las negociaciones en
lo que respectaba a tenencia de tierras y se incluyeron reformas
constitucionales de orden judicial, militar, electoral y de Derechos Humanos.
En una jornada legislativa sin precedentes en el último día de su gestión, la
asamblea legislativa ratificó las reformas constitucionales salvo las
referentes a la Fuerza Armada, lo cual generó una nueva crisis.24 Tras dicha
jornada se dio una condición sin precedentes en lo que iba de conflicto; por
primera vez el gobierno se flexibilizaba a cambiar la constitución en aras de
la finalización de la guerra y el FMLN aceptaba, por fin, la vigencia de la
Constitución.28
El 26 de julio de 1991 se estableció formalmente
ONUSAL para la verificación del respeto a los Derechos Humanos.30 Desde el 1
de enero de 1991 se había establecido una oficina que preparó las condiciones mínimas
de funcionamiento de la misión, siendo dotada de abogados, educadores,
verificadores de Derechos Humanos, personal militar y civil. Pese a que el
acuerdo de San José establecía que la misión se instauraría después del cese al
fuego, ambas partes en contienda pidieron a Naciones Unidas que se pusiese a
funcionar antes de lo planificado.3129
Pese a la llegada de la misión de Naciones Unidas, los
encuentros de negociación entre el gobierno y la guerrilla era estériles dado
que había un punto inconcluso en lo referente a la Fuerza Armada. El FMLN
exigía para bajar las armas, que la Fuerza Armada cumpliese sus compromisos de
reducción de efectivos y de acoso militar hacia las fuerzas beligerantes; se
buscaban garantías de reincorporación de los combatientes guerrilleros a la
sociedad civil, en el marco de la legalidad y seguridad particular.28 Para
tales efectos, se dio la intervención directa del Secretario General de
Naciones Unidas, quien logró sentar a las partes en Nueva York el 25 de
septiembre de 1991, en la sede de Naciones Unidas. En dicha cumbre se acordaron
las garantías mínimas de seguridad para un cese al fuego, las cuales sería
verificadas por la naciente Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz
(COPAZ).28 Además, se obtuvieron los acuerdos necesarios para la modificación
constitucional sobre la Fuerza Armada.24
La diferencia fundamental entre ONUSAL y COPAZ era su
composición. La primera estaba formada por observadores internacionales y
sustentada por Naciones Unidas; la segunda, estaba compuesta por miembros de
todas las fuerzas políticas del país,24 constituyéndose en la primera comisión
multipartidaria en el El Salvador.
Pese a que hubo consenso entre el gobierno y la
guerrilla, algunos sectores políticos, empresariales y varios periodistas
criticaron el acuerdo por considerarlo forzado; surgió una campaña mediática de
intimidación a las comisiones verificadoras, a lo cual se puso fin con la firma
del acta de Nueva York, donde ambas partes manifestaron definitivamente el alcance
de acuerdo de paz. El 31 de diciembre de 1991 se fijó la fecha para la firma de
la paz y se hizo pública la noticia; el 13 de enero de 1992 se acabaron de
firmar los últimos detalles previos a la solución definitiva del conflicto.24
El 10 de enero, el Secretario General de Naciones
Unidas pidió al Consejo de Seguridad la ampliación de las facultades y
objetivos de ONUSAL, para que pudiese continuar apoyando el proceso de paz y
sus consecuencias; dicha modificación fue autorizada mediante la resolución 729
del 14 de enero de 1992.2428
El 16 de enero de 1992, se firmó en el castillo de
Chapultepec, el texto completo de los acuerdos en un acto solemne, con la
asistencia de Jefes de Estado de países amigos, así como de las delegaciones
oficiales de negociación.29
Factores determinantes para la obtención de acuerdos
Si bien los acuerdos de paz se dieron bajo consenso
voluntario, hubo presiones nacionales e internacionales que orillaron a las
partes a buscar una solución pacífica.28
Factores internos
El anhelo de Paz del pueblo salvadoreño: a medida que
transcurría el conflicto bélico, el anhelo de paz fue creciendo en la
conciencia colectiva del pueblo. Al final, el convencimiento de que la
alternativa más razonable para acabar con el conflicto era la negociación se
extendía en la mayoría de sectores de la población, tal como fue expresado por
miembros de la alta dirigencia guerrillera.3228
Los cambios de la derecha civil: un desarrollo que
abrió el camino hacia las negociaciones con el FMLN fue la trasformación
gradual de Alianza Republicana Nacionalista en un partido civil, de amplia
base, representativo de la empresa privada, de las clases medias y de sectores
pobres de ideología conservadora.
La deslegitimación de la Fuerza Armada: un factor
clave que influyó en el cambio de la posición institucional del ejército frente
a la negociación, fue el asesinato de seis sacerdotes jesuitas, perpetrado por
la fuerza armada, en el marco de la ofensiva guerrillera en noviembre de 1989.
La Fuerza Armada se vio obligada negociar por presiones internacionales, en el
entendido de que su integridad institucional no se vería afectada.33
La evolución ideológica del FMLN: el FMLN descubrió
que no tenía la fuerza suficiente para derrocar al gobierno y que una insurrección
popular de masas era algo muy lejano. Sus metas revolucionarias cambiaron hacía
la trasformación del país en un Estado verdaderamente democrático;17 de hecho,
varios meses antes del acuerdo final, la dirigencia guerrillera ya anunciaba el
fin de la guerra a nivel internacional.34
Factores externos
La mediación de las Naciones Unidas: logró de manera
sostenida el desarrollo del proceso de pacificación al ligar a ambas partes a
compromisos de los cuales les sería muy difícil retractase, a no ser a un alto
costo político.28
El nuevo escenario geo-político mundial y regional: la
crisis del bloque soviético y la extinción del conflicto este-oeste,
protagonizado por las potencias que entonces ejercían una notable influencia en
el desenlace del conflicto armado en El Salvador. También contribuyó el Grupo
de Contadora debido a las cercanías geográficas.1728
Contenido de los acuerdos
El texto de los acuerdos firmados en el Palacio de
Chapultepec, el 16 de enero de 1992, está dividido en los 9 capítulos donde se
establecen una serie de medidas que ambas partes debían realizar para alcanzar
la paz firme y duradera en El Salvador.35
Monumento a la Memoria y la Verdad, en honor a las
víctimas del conflicto armado que finalizó tras los Acuerdos de Paz de Chapultepec.
Acerca de la Fuerza Armada
En el primer capítulo, con respecto a la Fuerza
Armada, el gobierno aceptó los siguientes compromisos:
Modificar los principios doctrinarios de la Fuerza
Armada para que pudiese cumplir con los acuerdos tomados, estableciendo que el
objetivo único de la institución es "la defensa de la soberanía del Estado
y la integridad del territorio, es una institución permanente al servicio de la
nación" y aclarando que la institución "es obediente, profesional,
apolítica y no deliberante".3637
Reformar el sistema educativo de la Fuerza Armada.36
Crear una Comisión ad hoc para la depuración de los
oficiales implicados en violaciones a los Derechos Humanos.36
Reducción de efectivos de la Fuerza Armada; fueron
dados de baja un total de 21000 soldados, a los cuales se les pagó su
respectiva indemnización, finalizando el proceso un año antes de lo previsto,
el 28 de febrero de 1993.36
Superación de la impunidad con la Creación de la
Comisión de la Verdad que investigaría los más graves hechos de violencia de la
guerra civil; la cesación de oficiales inició el 31 de diciembre de 1992.36
Disolución de los 3 cuerpos de seguridad pública que
dependían de la Fuerza Armada: Guardia Nacional, Policía Nacional y Policía de
Hacienda.36
Disolución de los servicios de inteligencia militar y
creación de un servicio de inteligencia civil: el Organismo de Inteligencia del
Estado (OIE). Los antiguos cuerpos de inteligencia fueron suprimidos en su
totalidad el 9 de junio de 1992, dando paso a los nuevos que estaba ya
funcionando desde el 28 de abril del mismo año.36
Disolución de los Batallones de Infantería de Reacción
Inmediata (BIRI). El batallón "Gral. Eusebio Bracamonte" fue disuelto
el 16 de agosto de 1992, el batallón "Atlacatl" el 8 de diciembre de
1992 y el batallón "Gral. Manuel José Arce" se extinguió el 6 de
febrero de 1993; aportando un total de desmovilizaciones que alcanzaron los
10000 efectivos.36
Reformar la Constitución para definir claramente la
subordinación de la Fuerza Armada al Poder Civil.36
Supresión de las entidades paramilitares (Patrullas de
defensa civil).36
Suspensión de las actividades de reclutamiento
forzoso.36
Creación de la Policía Nacional Civil
En el segundo capítulo, el gobierno se comprometió a:
Crear la Policía Nacional Civil como nuevo cuerpo
policial que sustituyera los antiguos cuerpos de seguridad con una doctrina
civilista y democrática.
Establecer cuotas para el personal de la nueva
policía, en la que participarían elementos desmovilizados del FMLN, antiguos
agentes de la Policía Nacional y personas sin militancia en ambos bandos. Se
acordó que fuese el 20% para cada bando y el 60% de participantes neutrales.17
Crear la Academia Nacional de Seguridad Pública para
formar a los agentes de la Policía Nacional Civil, dando énfasis a la formación
para el respeto de los Derechos Humanos.37
Sistema Judicial y Derechos Humanos
En esta área los compromisos gubernamentales fueron:
Crear la Escuela de Capacitación Judicial para formar
jueces y magistrados ajustados a la nueva realidad del país.
Reformar la estructura del Consejo Nacional de la
Judicatura (organismo que nombra y evalúa a los jueces) para darle mayor
independencia.
Reformar el proceso de elección y los períodos de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
Crear la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos (PDDH), institución autónoma, que debe supervisar el respeto a los
Derechos Humanos por parte de las demás instituciones estatales.37
Sistema Electoral
En este tema se acordaron una serie de medidas para
asegurar la plena vigencia de los derechos civiles y políticos de los
ciudadanos:
La creación de reformas institucionales: creación del
Tribunal Supremo Electoral, la más alta autoridad administrativa y
jurisdiccional en la materia.
El derecho de los partidos políticos en vigilar la
elaboración, organización, publicación, y actualización del registro electoral.
En el plano político, las medidas adoptadas buscaron
garantizar a los dirigentes del FMLN y a sus integrantes el pleno ejercicio de
sus derechos civiles y políticos dentro un marco de absoluta legalidad,
mediante su incorporación a la vida civil, política e institucional del país.
El FMLN se comprometió a desmovilizar sus fuerzas guerrilleras, bajo la
supervisión de la ONUSAL. El gobierno se comprometió a aprobar la legislación
necesaria para que el FMLN se transformara en un partido político legal y
pudiera participar en los comicios generales de 1994.37
En lo económico y social
En esta área el gobierno se comprometió a:
Crear el Foro de Concertación Económica y Social,
organismo donde tendrían representación los sindicatos, las asociaciones
empresariales y el Estado para dialogar sobre la política económica del país.
Distribuir las tierras en zonas conflictivas entre los
ex combatientes desmovilizados.37
Las tierras que excedían las 245 hectáreas, así como
aquellas propiedades del Estado que no eran reserva natural, debían ser
distribuidas entre los campesinos y pequeños agricultores que carecían de
terrenos cultivables.29
Cumplimiento de los acuerdos
El cese definitivo de los combates se dio el 1 de
febrero de 1992, bajo la supervisión de COPAZ y la presencia notable de ex
comandantes del FMLN y sus antiguos enemigos formales. Para que dicha reunión
pudiese darse, la Asamblea Legislativa aprobó el 23 de enero una Ley de
Reconciliación Nacional,38 mediante la cual el Estado salvadoreño se privaba
de abrir causas legales contra los combatientes de la guerra, abriendo una
amnistía nacional.28 La baja masiva y paulatina de efectivos de la Fuerza
Armada se fue dando mientras los ex combatientes guerrilleros se desplegaban de
las zonas ocupadas hacia quince áreas que previamente se habían establecido
para dicho propósito.28 El armamento guerrillero fue depositado en
contenedores controlados por ONUSAL, salvo aquellas armas pequeñas destinadas a
la defensa personal.28
Agentes policiales de varios países acompañaron en
tareas de patrullaje a la Policía Nacional, la cual había dejado de depender
del Ministerio de Defensa Nacional; dicho acompañamiento se dio hasta la
creación de la Policía Nacional Civil.28
Por otro lado, la repartición de tierras a los ex
combatientes llevó más tiempo de lo previsto, así como la instauración de la
Academia Nacional de Seguridad Pública y la legalización del FMLN como partido
político.28 Dichos retrasos empezaron a crear tensión entre las fuerzas
políticas, lo que llevó a COPAZ a convocar a una recalendarización, la cual se
llevó a cabo el 12 de junio de 1992.28 Dicha calendarización fue modificada en
repetidas ocasiones para ajustarse a los plazos reales que marcaba el ritmo del
avance del proceso; es así que, varios meses después de lo previsto, el 15 de
diciembre de 1992 se celebró oficialmente el fin definitivo del conflicto
armado.28
La principal crítica a la consecución de los acuerdos
es sobre la parcialidad del cumplimiento, decantándose todos los esfuerzos en
cumplir en su totalidad los acuerdos referentes a la Fuerza Armada, Derechos
Humanos y fuerza policial, destinando gran cantidad de recursos a reformar esos
rubros. El debilitamiento de la Fuerza Armada, la creación de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos y el fortalecimiento masivo de la
Policía Nacional Civil ocuparon la agenda principal. Sin embargo, el tema
económico y social se vio relegado a un segundo plano, provocando críticas y
polarización política entre el partido en el gobierno y el FMLN como naciente
partido político.39
Fin de los acuerdos
Elías Antonio Saca, Presidente de la República en el
período de celebración de los 15 años de los Acuerdos de Paz de Chapultepec.
En 1997, Butros Butros-Ghali, Secretario General de
Naciones Unidas, dio por finalizado el proceso de paz en El Salvador, señalando
que, si bien era cierto que no todos los acuerdos se habían cumplido en su
totalidad, el grado de cumplimiento era aceptable.40
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